Herijking van het fiscale bodem(voor)recht: de drie beleidsrichtingen

Blog

Het fiscale bodem(voor)recht

Op grond van het fiscale voorrecht geeft de Belastingdienst een uitzondering op de regel dat schuldeisers in beginsel hun vordering kunnen verhalen op het volledige vermogen van de schuldenaar en waarbij de schuldeisers in beginsel gelijk in rang zijn. Het voorrecht van de Belastingdienst vloeit voort uit de wet en geeft de Belastingdienst een bijzondere positie, het zogeheten fiscale voorrecht. In de regel heeft dit voorrecht een lagere rang dan hypotheek- en pandrechten, tenzij er sprake is van een bezitloos pandrecht op een bodemzaak; in dat geval heeft het fiscale voorrecht voorrang. Als er sprake is van een bezitloos pandrecht dat door een andere schuldeiser is gevestigd op een zogenaamde bodemzaak, dan gaat het fiscale voorrecht boven dat pandrecht: het bodemvoorrecht. Het bodemvoorrecht kan alleen worden ingeroepen door de Belastingdienst als het gaat om zogeheten zakelijke belastingschulden (ex artikel 22 IW). Het bodemvoorrecht gaat niet voor op een pandrecht op vorderingen of voorraden. Naast het bodemvoorrecht van de Belastingdienst heeft de Belastingdienst ook onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid om, door middel van het leggen van (executoriaal) beslag, verhaal te nemen op zaken die zich op de bodem van de belastingschuldige bevinden, maar eigendom zijn van een derde (het bodemrecht). De Belastingdienst respecteert in dat verband het reëel eigendom van derden (de Leidraad Invordering 2008).

Bij faillissement vervallen alle op de zaken van de belastingschuldige gelegde beslagen. Die zaken vallen vanaf datum faillissement onder het algehele faillissementsbeslag. Dit betekent dat een door de Belastingdienst gelegd bodembeslag op bodemzaken van de belastingschuldige (bodemvoorrecht) komt te vervallen, op het moment dat het faillissement van die belastingschuldige wordt uitgesproken. Een bodembeslag op bodemzaken die toebehoren aan een ander dan de gefailleerde (bodemrecht) vervalt niet. Die bodemzaken zijn immers geen onderdeel van het vermogen van failliet en worden dus niet geraakt door het faillissementsbeslag.

Over het algemeen wordt aangenomen dat het fiscale voorrecht van de Belastingdienst zorgt voor een sterke(re) positie voor het innen van de belastingschulden. Er zijn ook partijen die vinden dat het fiscale voorrecht te complex is en regelmatig leidt tot complexe juridische vraagstukken. De herijking van het fiscale voorrecht moet die knelpunten wegnemen.

Drie beleidsrichtingen

In het consultatiedocument zijn drie beleidsrichtingen opgenomen. Deze licht ik kort toe.

Beleidsrichting 1: modernisering van het fiscale bodem(voor)recht

Bij deze beleidsrichting wordt het fiscale bodem(voor)recht gemoderniseerd met als doel het voorrecht voorspelbaarder en minder complex te maken, terwijl de bevoorrechte positie van de Belastingdienst behouden blijft. Hoewel het in hoofdlijnen gelijk blijft, behoudt de Belastingdienst zijn voorrecht op zaken van de belastingschuldige en derden waarbij wordt overwogen vast te leggen dat het fiscale bodem(voor)recht als laatste optie moet worden toegepast. Daarnaast kan het fiscale bodem(voor)recht worden gemoderniseerd door bodemzaken te vervangen door ‘bedrijfsgebonden activa’ of ‘roerende zaken’, wat meer duidelijkheid biedt en afbakeningsproblemen mogelijk beperkt. Bij deze beleidsrichting wordt ook voorgesteld om te werken met drempelbedragen waarbij het fiscale bodem(voor)recht alleen wordt toegepast als de executiewaarde van de zaak een bepaald bedrag te boven gaat óf als de belastingschuld een bepaald bedrag te boven gaat. Dat zal ook invloed hebben op de werkwijze van de curator, die uiteraard rekening moet houden met het voorrecht van de Belastingdienst (art. 57 lid 3 Fw).

In deze beleidsrichting wordt ook nagedacht over de meldingsplicht van art. 22bis IW. Die meldingsplicht geldt zodra een partij voornemens is bodemzaken van de bodem van de belastingschuldige te verwijderen. De meldingsplicht heeft een ineffectieve wachttermijn en er is slechts beperkt voordeel bij de naleving daarvan. Bovendien is er slechts beperkt nadeel bij degene die had moeten melden bij niet-naleving daarvan.

Ten slotte is in deze beleidsrichting opgenomen dat de rechtsbescherming anders vormgegeven zou kunnen worden. In plaats van de mogelijkheid van een beroepschrift bij de directeur wordt overwogen om te voorzien in de mogelijkheid van bezwaar en beroep, vergelijkbaar met de rechtsingang die bestaat bij geschillen over de door de Belastingdienst vastgestelde executiewaarde van een bodemzaak.

Beleidsrichting 2: een nieuw bijzonder verhaalsrecht voor de Belastingdienst

Deze beleidsrichting vervangt het fiscale bodem(voor)recht door een bijzonder verhaalsrecht, waarbij de Belastingdienst een percentage van de opbrengst ontvangt bij de verkoop van zaken, ook als deze eigendom van een derde zijn, met een gelijk percentage als bij verpande zaken. Het begrip bodemzaken zou worden losgelaten en vervangen door ‘bedrijfsgebonden activa’.

De Belastingdienst kan overgaan tot uitwinning van zaken zodra zijn vordering opeisbaar is, waarbij de opbrengst na aftrek naar de pandhouder of derde-eigenaar gaat. Na faillissement vervalt dit recht, maar de Belastingdienst behoudt wel een percentage van de opbrengst als de pandhouder zelf uitwint. De pandhouder of derde-eigenaar moet de Belastingdienst informeren bij uitwinning, waarop de Belastingdienst binnen een redelijke termijn moet reageren. Zonder reactie vervalt de afdrachtverplichting voor die specifieke zaak. Een optie is dat een drempelbedrag wordt vastgesteld, waarbij alleen voor zaken boven een bepaalde waarde melding in het kader van de afdrachtregeling nodig is. Handelingen in de normale bedrijfsvoering van de belastingschuldige kunnen buiten dit verhaalsrecht vallen, bijvoorbeeld bij vervangingsinvesteringen.

Als de pandhouder bij faillissement rechtstreeks aan de Belastingdienst afdraagt, kan de curator buiten de uitwinning blijven, wat de lege boedelproblematiek vergroot. Daarom kunnen maatregelen worden overwogen om de curator bij de uitwinning te betrekken, zoals afdracht via de boedel, vergelijkbaar met het fiscale bodem(voor)recht. Ook kan de pandhouder bij faillissement een vast percentage aan de curator afdragen, zonder dat dit volledig ten koste gaat van de Belastingdienst. Een aanpassing van de Separatistenregeling, die de boedelbijdrage regelt, kan een oplossing zijn, maar deze regeling geldt niet als de pandhouder zelf uitwint. Alle mogelijke maatregelen moeten worden afgestemd op de uitkomsten van het lopende WODC-onderzoek naar de lege boedelproblematiek.

Beleidsrichting 3: het fiscale bodem(voor)recht afschaffen en andere invulling positie Belastingdienst

Deze beleidsrichting stelt voor het fiscale bodem(voor)recht af te schaffen zonder vervanging door een ander verhaalsrecht. Andere maatregelen moeten het financiële belang van de Belastingdienst waarborgen, zoals het recht om faillissement aan te vragen zonder steunvordering. Dit kan samen met een strenger invorderingsbeleid het verlies van het bodem(voor)recht deels compenseren. De afschaffing kan grotere budgettaire gevolgen hebben voor de Belastingdienst en de rijksbegroting, met de kanttekening dat naar deze budgettaire effecten nog een onderzoek loopt.

Daarnaast zal de afschaffing van het fiscale bodem(voor)recht aanzienlijke gevolgen hebben voor curatoren, omdat de opbrengst van bodemzaken bij faillissement niet meer via de boedel loopt. Deze beleidsrichting kan leiden tot meer faillissementen en meer lege boedels. Een compensatie voor curatoren is in dat verband wenselijk en zal worden afgestemd op de resultaten van het WODC-onderzoek naar lege boedels.

Afsluitend

Partijen hebben gelegenheid te reageren op deze drie beleidsrichtingen. De reacties van de partijen zal worden meegenomen bij de verdere uitwerking van deze beleidsrichtingen, waarbij ook naar alternatieven wordt gekeken. Eventuele wetsvoorstellen worden in 2025 verder uitgewerkt en via internetconsultatie aangeboden.